Por Joselyne García. Analista de Podinpo
El Pleno de la Asamblea Nacional aprobó el pasado 12 de mayo, el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, el mismo que de acuerdo al texto, tiene por objetivo “fijar los principios y reglas generales que rigen el ejercicio de las competencias de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo y su relación con cualquier otra que incidan significativamente sobre el territorio o lo ocupen”. En lenguaje del ciudadano de a pie, se trata de una ley que busca introducir mecanismos para que las autoridades tengan un rol más activo en la forma en que se planifican y desarrollan las ciudades.
A pesar de que el Proyecto no se encontraba entre las prioridades de la Agenda Legislativa 2016[1], el terremoto ocurrido el pasado 16 de abril fue el detonante para que se retome el proceso de su aprobación, pues, según el Presidente de la Comisión de Ordenamiento Territorial, Richard Calderón, el proyecto de Ley prioriza el control a las construcciones para garantizar la seguridad de todos los ecuatorianos. Esto último no aparece con claridad en ninguna parte del texto aprobado.
El proyecto se encuentra dividido en cinco partes:
La primera contempla los grandes principios orientadores de las competencias de ordenamiento territorial, uso y gestión de suelo. La segunda establece las normas que deben guiar los procesos de ordenación territorial de los GAD y del gobierno central. Una tercera, expone el planeamiento del uso y la gestión de suelo que desarrolla la competencia exclusiva de los GAD municipales. La cuarta se refiere al modelo institucional que delimita las competencias de los distintos niveles de gobierno. La quinta parte establece un conjunto de sanciones que tienen por objeto dar un mayor respaldo al accionar de los diferentes actores involucrados en la vigencia de los derechos fundamentales que garantiza esta normativa, trayendo al mundo nuevas instituciones con competencias para controlar el funcionamiento de todo el tinglado previsto por la Ley.
Por último, el proyecto de Ley incluye disposiciones generales que contiene aspectos sobre vivienda de interés social; disposiciones transitorias en las que ratifica la irretroactividad de la Ley, plazos y creación del Consejo Técnico de Uso y Gestión de Suelo; y disposiciones reformatorias en las que se dispone que, una vez aprobada la Ley, se modificará el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, y la Ley Orgánica de Gestión de la Identidad y Datos Civiles -en este último unificando el registro de datos de residencia que alcanzó cierta polémica en los últimos días.
En congruencia con lo expuesto, el proyecto de Ley también hace referencia a la interdependencia que existe entre campo y ciudad por lo que, según el Título I “Principios y Reglas Generales”, éste permite la coordinación entre leyes sectoriales específicas como la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, Ley de Gestión Ambiental, Ley de Minería, Ley de Patrimonio Cultural o la Ley de Desarrollo Agrario para asegurar (…) “un uso eficiente, equitativo, racional y equilibrado del suelo urbano y rural; generar un hábitat seguro y saludable en todo el territorio; articulación entre los instrumentos de planificación, y propiciar la correspondencia con los objetivos de desarrollo (…). Desde una perspectiva sumamente objetiva, es posible decir que la ley busca precautelar principios y espacios de toma de decisión sobre los asuntos del campo y la ciudad, así como sus conflictos, en la era de la urbanización.
Asimismo, el proyecto contempla y desarrolla la figura de “Ordenamiento Territorial”, la misma que según el Informe del Proyecto de Ley, busca profundizar la vinculación entre la planificación del desarrollo (actualmente dirigida a nivel nacional por SENPLADES) y el ordenamiento territorial (ídem), para lo cual se dispone que ambos instrumentos consten en un solo documento. Además se crea el Plan de desarrollo y ordenamiento territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, siendo obligatorio para todos los niveles de gobiernos.
Quizá entre los aspectos más relevantes de la norma se encuentra el amplio abanico de herramientas para la planificación y ordenamiento territorial que se pone a disposición de los municipios. Se introducen de manera clara en la legislación nacional figuras vigentes en otras latitudes como la repartición equitativa de cargas y beneficios (que existe en Quito desde la administración Barrera con serias tergiversaciones respecto a su concepción originaria y funcional de México, Colombia y Brasil, por ejemplo); el sometimiento más formal de los proyectos específicos al ordenamiento territorial previo; y en general, la concesión de derechos onerosos (el proyectista paga por todo lo que aparezca por encima de lo que la planificación general asigne al predio). Estos son mecanismos que fuerzan la metamorfosis de la ciudad para convertirla en una unidad de planificación y desarrollo más compleja.
Otro de los puntos es la competencia de uso y gestión de suelo que es, exclusión hecha de eventuales conflictos de competencia con la futura Superintendencia, descrita como exclusiva de los GAD municipales y metropolitanos. Se establece una diferencia entre el contenido del ordenamiento territorial y el planeamiento del uso y gestión de suelo. El proyecto además establece una clasificación del suelo en la cual se define su concepto y la sub clasificación -urbano, agrario, así como usos intermedios.
Entre los ajustes realizados en el informe para segundo debate estuvieron el aumento de plazo hasta dos años para la actualización de catastro, la gestión del uso del suelo, estándares para el ordenamiento territorial sin afectar las competencias constitucionales que tienen los cinco niveles de gobierno. Se incluyó una definición de hábitat seguro y saludable; también de barrios y espacios públicos; la justicia social como principio, y la obligación de identificar zonas para estimular el uso eficiente del suelo.
Se aclara también que la habilitación del suelo es un concepto que incluye el derecho para urbanizar y edificar; se aumenta el plazo de 30 días para el permiso de habitabilidad, que en contradicción con lo que propuso el mismo Presidente de la República en 2015 mediante decreto de simplificación de trámites de acceso a vivienda, es convertido ahora en un requisito para la transferencia de inmuebles.
Se expone la obligación del propietario para el mantenimiento de las edificaciones y la obligación de actualizar ordenanzas para los municipios, hasta un año después del inicio del próximo período electoral (2019), salvo que sea necesaria alguna actualización en el ínterin. Esto deja espacio a la incertidumbre para los proyectos en curso, que por el tenor de los cambios deben ajustarse a un costo no negligible, según su estado de avance.
Plantea que exista una autoridad que verifique lo planificado para las urbes y vigile la construcción de edificaciones con las normas de calidad exigidas, para garantizar el bienestar de sus habitantes. Esta es la Superintendencia de Territorio, entre cuyas competencias supra municipales se encuentran las de supervisar, controlar y sancionar. Dicho esto, el tenor de las sanciones es irrisorio si se compara con la competencia sancionaria de otras Superintendencias.
La norma crea el Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo integrado por todos los niveles de gobierno, que tiene entre sus facultades aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, instrumento que permite coordinar y articular las competencias entre el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados (GAD). Respecto de la creación de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo, se anota que los GAD tienen la facultad de decidir de manera directa en los ámbitos de sus competencias exclusivas, pero sus decisiones y acciones están sujetas al control de la primera. Esta institución, entonces, vigilará y controlará el ejercicio de las competencias en este tema.
MAPA MENTAL DEL PROYECTO DE LEY
JAIME RUMBEA
Presidente Asociación de Promotores Inmobiliarios de Ecuador (APIVE)
Que novedades trae la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Uso de suelo -LOOTUS- que la Asamblea acaba de aprobar?
La Ley busca importar algunos instrumentos de planificación y gestión del uso del suelo que se utilizan en otros países como España, Colombia, Brasil o México. Incluso algunas de Estados Unidos.
Ciertas cosas no se diferencian mucho de lo que el COOTAD (Ley vigente sobre temas municipales e inmobiliarios que ahora se reformaría y complementaría), prevé y faculta a los municipios actualmente. Por ejemplo Quito tiene en sus ordenanzas lo que se denomina “repartición equitativa de cargas y beneficios”, desde hace años. Esta nueva ley desarrolla más ese concepto, ojalá forzando a que los regateos sobre densidades o usos de suelo entre promotores y municipios se enmarquen en un esquema más previsible e institucionalizado, pero sobre todo rápido. Digo ojalá porque la experiencia y la práctica muestran que cuando faltan contrapesos y las leyes son complejas, todo se vuelve más lento y complejo para la iniciativa privada.
La ley también trae un cerro de cosas que no han estado previstas en nuestra legislación. Más instituciones, por encima de los Municipios, como la famosa Superintendencia, o un Consejo Técnico que formulará regulaciones nacionales. Al respecto es posible decir que la existencia de 221 municipios autónomos en cuanto a parámetros generales y nomenclaturas tiene sus ineficiencias, pero nuevamente la experiencia no permite ser optimistas de que la creación de más instituciones haga más fáciles y eficientes las cosas. En los últimos años hemos presenciado que ni siquiera la Presidencia y los Municipios se entienden con facilidad; que será una Superintendencia.
¿Cuales serÍan entonces los principales efectos positivos y negativos de la Ley?
Lo más negativo es que se hace tabla rasa y se pretende cambiar toda la legislación que aplica para proyectos, en un momento en que el sector inmobiliario está preocupado de terminarlos y entregar las casas a sus clientes. Hemos advertido esto y esperamos sensibilidad. Fuimos a la Asamblea pero no la obtuvimos, veremos en el veto.
Si los municipios se ven forzados a ponerse a leer la nueva Biblia de la actividad municipal, para cambiar todas sus ordenanzas, los trámites en curso tenderán a retrasarse, con un efecto que puede ser muy grave para un sector y una economía fragilizada.
Asimismo, los proyectos que están en curso tendrán que rogar a los municipios para que no les apliquen en sus distintas etapas de trámite nuevos criterios. Que decir de los inversionistas que estaban planificando e invirtiendo en estudios, o acaban de negociar un terreno basados en una norma que ahora se cambiará. Sería de Ripley que les digan a esas personas que están invirtiendo en el país, que deben hacer todo de nuevo para adecuarse a nuevas leyes, en este momento de la economía!
Hemos vivido ya muchas veces esto en los últimos años por tanto cambio de normas sin adecuados períodos de transición: mayores áreas verdes, soterramiento de cables, adecuación de subestaciones e instalaciones para cocinas de inducción, en fin. Todo eso tiene un costo que contraría, junto a la incertidumbre de presupuestos, las intenciones de hacer más vivienda social. El efecto tiene dos tiempos: incertidumbre por el cambio regulatorio a nivel nacional, y luego incertidumbre por su aplicación más o menos adecuada a nivel municipal. Cada mes de retraso en el sector equivale al 1% del valor del proyecto. Suena poco, pero en un proyecto de $10 millones, que es por ejemplo un proyecto de 200 casas de $50.000, -un proyecto mediano a pequeño para clase media baja y típica-, el efecto equivale a $100.000, que es lo mismo que dos casas. Dos casas se pierden de hacer en el país por cada mes de retraso!
Y ojo, ninguna de las normas en cuestión están relacionadas con construcción o con seguridad de las viviendas en casos de sismos. Hay que recordar que esta ley estaba en proyecto en la asamblea desde 2014, solamente se aceleró su aprobación con la excusa del terremoto, pues una Superintendencia suena atractiva ante este trauma.
Si reconocemos que las construcciones que fallaron en el terremoto fueron construcciones informales, deberíamos haber pensado en cómo disminuir la informalidad. Pero esta ley solo complejiza los trámites de los formales, y faculta también a otorgar títulos a los informales. Nada tiene eso que ver con hacer que nuestra gente cumpla normas de construcción.
Por el lado de lo positivo, siendo optimistas, podemos pensar que en cinco o diez años, cuando todos los cambios introducidos hayan sido puestos en práctica y hayamos pagado el costo de transición y hecho la curva de aprendizaje, encontraremos municipios con algunos instrumentos de planificación importados, que no pagaron arancel!