Los retos que deben superarse

Por Caridad Vela

El nombramiento del Ing. Mario Burbano de Lara para el cargo de Consejero Presidencial para el programa ‘Casa Para Todos’ ha sido aplaudido desde todos los sectores económicos y sociales de la población. Apenas se hizo pública la designación, las redes sociales –siempre críticas ante nuevos nombramientos- expresaron mensajes de complacencia y respaldo. Y no es de sorprenderse. El Ing. Burbano de Lara reúne todos los requisitos que requiere la persona que ha de tomar el timón de un plan tan complejo y ambicioso como este

En esta entrevista Mario habla sobre los retos de gran magnitud que tiene por delante, aquellos que debe superar para lograr los objetivos planteados. Hay una diversidad de variables que están en juego, y todas ellas son analizadas a través de esta exposición de la problemática que enfrenta la estructuración de un programa de vivienda social.

¿Cuáles son los entes involucrados en la ejecución de ‘Casa Para Todos’ (CPT)?

CPT es un componente grande del programa Toda una Vida, mismo que tiene un Comité Interinstitucional que evalúa y coordina la acción de los diferentes ejecutores, y es presidido por la primera dama, Señora Rocío González de Moreno. El Proyecto Toda una Vida, que contiene siete elementos diferentes, se articula a través de una Secretaría Técnica que la dirige Irina Cabezas. Los ejecutores son instituciones del Estado que, a su vez, hacen seguimiento mediante subcomités conformados por ministros o sus delegados, de cada una de las instituciones involucradas en ese componente. El subprograma ‘Casa para Todos’ lo coordino y dirijo desde mi posición como Consejero Presidencial, pero siempre en contacto con otros ministros y, por supuesto, con la Secretaria Técnica y la Presidencia del Comité Interinstitucional.

¿Es decir que su responsabilidad engloba la gestión?

Es correcto. El programa tiene varias aristas que deben planificase, diseñarse y estructurarse, para que, producto de la correcta coordinación, sea viable y sostenible en el tiempo. Esa estructuración global es mi responsabilidad. Hay que comprender que no se trata solamente de construir casas en los terrenos que tiene el Estado en cualquier lugar del país; tampoco es cuestión de simplemente trasladar a la gente de menos recursos a vivir a lugares que le son extraños; y más allá de eso, es imposible pensar que del presupuesto general, golpeado como está, saldrán los fondos para esta gestión.

¿Entonces?

Hay elementos sociales, financieros, técnicos, arquitectónicos y constructivos que deben ser correctamente integrados, además de que es imprescindible formar alianzas público privadas para ejecutar el plan, porque el Estado, si bien está llamado a impartir las políticas que rigen la construcción de vivienda social, ejecutarlas es responsabilidad de todos.

Mario Burbano de Lara
Consejero Presidencial
Programa ´Casa para Todos´

¿Cuáles son las reflexiones que se han hecho al respecto?

Varias. Partiendo desde el aspecto social surgen muchas preguntas. Por ejemplo, qué evidencia tenemos de que la demanda real de vivienda social está espacialmente localizada donde el Estado tiene tierras? Y si así fuese, cómo saber que la gente de escasos recursos quiera moverse hacia allá y salir de donde está? Hay experiencias mundiales que han fracasado precisamente porque es un error pensar que porque hacemos casas en un determinado sitio la gente irá a vivir ahí. Esa visión está dislocada de la realidad.

¿Cuál sería la lógica?

La lógica social es reconocer que el pobre, por más pobre que sea, ejerce su pobreza donde más le conviene y que está donde está por alguna razón. El modelo de imponer una ubicación o forma de vida a la fuerza es totalmente inoperativo e irrealista y es, además, la fuente de los llamados guetos. Construir proyectos solo para los más pobres es precisamente eso: hacer el “barrio de los pobres” y estaremos estigmatizando a los propietarios. Eso no es incluyente, eso no es producir sociedades. Eso es un grave error en el que no debemos incurrir.

¿Cómo evitarlo?

La estrategia es lograr que la mayoría de los proyectos de vivienda que se construyan tengan la posibilidad de recibir personas de varios segmentos para provocar verdaderos procesos integradores de vivienda. De esa manera los beneficiarios del programa, en lugar de verse forzados a recibir una casa en un lugar predeterminado por nosotros, podrían ejercer su beneficio en el proyecto y zona que les sea más atractivo, según sus propias condiciones y motivos. En otras palabras, que tengan el derecho de elegir dónde quieren vivir. Esto, además, promoverá la competencia entre constructores privados, para que los que quieran trabajar en vivienda social puedan analizar la demanda, buscar buenas ubicaciones, proponer arquitecturas adecuadas y sistemas constructivos óptimos para segmentos mas amplios y no excluyentes.

¿Se licitarán los contratos de construcción?

Hay que ser realistas. Es imposible ejecutar contratos para la construcción de 325 000 casas mediante contratación pública. Se necesitaría ejércitos de gente trabajando durante mucho tiempo solamente para preparar las bases de licitación, y luego para ejecutar con limpieza y transparencia cientos de estos contratos. Pero, suponiendo que se llegare a feliz final y se adjudicaren estos cientos de contratos, habría que vigilar y fiscalizar la ejecución de los mismos. Imposible, en esta titánica tarea nadie estaría feliz.

¿Opciones?

Generar confianza y certezas en el sector privado para promover y construir vivienda en terrenos privados, y también en los que pertenecen al Estado a través de asociaciones público privadas. La empresa privada quiere trabajar, y esta es una gran oportunidad para reactivarla. Si bien es cierto que los márgenes son reducidos en vivienda social, construir proyectos incluyentes con una adecuada estructura y estímulos, creará suficientes incentivos para su actuación, más allá del compromiso social o humanitario que debe animarnos a todos.

¿Qué tipo de incentivos se han pensado?

Por ejemplo, el promotor que haga proyectos inclusivos tendría acceso a crédito constructor con una tasa mucho más baja a través de instituciones financieras privadas y públicas. Se han propuesto, aunque están sujetas a legislación nueva, medidas tributarias como el drawback del IVA y la eliminación del anticipo de impuesto a la renta. Independientemente de ello, se generará tácitamente un subsidio cruzado en los proyectos incluyentes, porque la mayor utilidad de las unidades grandes permite subsidiar a las más pequeñas, ya que los costos fijos y los costos de urbanismo se absorben sobre mayores volúmenes totales. Si logramos encontrar la fórmula que lo haga atractivo, además de contribuir a formar una sociedad más justa, el promotor estará ganando lo mismo, o a lo mejor más.

Menciona proyectos inclusivos. Elaboremos…

Lo que interesa al final del día es generar inclusividad, no necesariamente a nivel de mezclar segmento 1 con segmento 5, pero sí los segmentos contiguos. Funciona, no es tan descabellado, es un proceso cultural que tomará tiempo establecer. Hay normativa existente en países como España, Chile, Colombia, Estados Unidos, etc., donde ya es obligatorio que proyectos de cualquier tipo de vivienda tengan un porcentaje de vivienda social. En algunas de estas legislaciones también se permite que el promotor tenga la posibilidad de transformar ese porcentaje en un aporte a un programa de vivienda social en otra ubicación, que a la larga sirve para financiar vivienda social aunque de distinta manera.

¿Los potenciales beneficiarios están identificados?

Ese es un tema paralelo que está siendo trabajado por los actores sociales del programa: la Secretaria Técnica y Semplades. Hay registros sociales y censos anteriores que son jueces limitados de la realidad, pues son netamente estadísticos. Establecen cuántos beneficiarios hay pero no necesariamente dónde están, es decir, cuando se los busca ya no están ahí, migraron, o a lo mejor su realidad de pobreza cambió. Para identificar a los beneficiarios se requiere trabajo de campo, ahí está la realidad, y es precisamente ahí donde se debe dejar que operen demanda y oferta. Por otro lado, es obvio que para que el Estado pueda justificar la entrega de subsidios, tanto los beneficiarios directos cuanto los actores indirectos, cuales son los promotores privados, deben ser calificados; pero lo crucial es encontrar mecanismos para que la oferta vaya a buscar dónde está la demanda para identificar sus necesidades.

¿Dónde está esa demanda?

De las 325 000 soluciones que el programa busca desarrollar para la gente de bajos recursos, solamente el 40 % corresponde a sectores urbanos y el 60 % está en zonas rurales, zonas en las cuales el proyecto es más complicado por muchas razones. En las zonas rurales hay que darle mucho mas capilaridad a la solución, misma que de ninguna manera se resuelve con proyectos de miles de casas, sino a través de mecánicas totalmente distintas. Desde el punto de vista práctico, hay que distinguir al menos tres tipos de vivienda rural a efectos a este proyecto.

¿Cuáles son?

Uno, el rural-rural, o sea el campesino que vive en vivienda aislada, que requiere una mejor vivienda pero en el mismo lugar. Obviamente a estas familias no las podemos llevar a la ciudad y hay que respetar su hábitat pero con una mejor casa. Para ellos el problema mayor es la tenencia de la tierra, ¿es propia o no? Por otro lado, estos problemas no se resuelven tampoco con urbanizadores o promotores, sino mas bien con trabajo de campo, brigadas, y con gestiones a través de asociaciones campesinas.

¿Segundo?

Caseríos o aldeas formadas alrededor del agro, en las guardarrayas o caminos vecinales, que suelen ser poblados de 10 a 50 familias de trabajadores de una empresa, hacienda, camaronera, bananera, etc. Estos problemas, que tienen más complejidad, tampoco se resuelven con promotores y constructores grandes, sino a través de cooperativas y asociaciones de trabajadores y moradores de comunas, quienes nos pueden decir mejor sus necesidades de vivienda para conjuntamente buscarles solución. No se trata de urbanizar el campo.

¿Tercero?

Rural-urbano, que es la frontera donde la ciudad empieza a comerse el campo y el campo a convertirse en ciudad. Esa población depende de la ciudad para generar su economía, porque es en la ciudad donde venden la leche que ordeñan de la vaca que tienen en su potrero, los huevos de su gallinero, o los cuyes de su patio, pero viven en esa frontera. Estas familias no pueden ser llevadas a un condominio porque hacerlo significa matar su economía. Puede ser que se les convenza de que el condominio que se le ofrece es más bonito, pero a los dos meses regresarán a su lugar original porque no tienen de qué vivir, porque se desmorona su economía. Este tipo de problemática requiere mucho más trabajo para encontrar soluciones donde esas familias puedan vivir con su producción, pero en un mejor hábitat. Es imperativo el trabajo con otros actores sociales y gubernamentales, y con cooperativas de la producción y pymes.

Complicado organizar esa demanda…

Estos tres segmentos no pasan por las soluciones que podrían ser las que la mayoría cree evidentes. El gobierno, por sí solo, no tiene capacidad para organizar esta demanda, misma que tampoco será responsabilidad solo del sector privado. Hay que trabajar con asociaciones, cooperativas de trabajadores y dirigentes indígenas. Ellos nos van a decir lo que necesitan, pero la buena noticia es que aquí hay trabajo para grandes y pequeñas empresas, para profesionales independientes y pequeños constructores. A lo largo y ancho del país habrá gran oportunidad para trabajar.

¿Las casas se entregarán a título gratuito a los beneficiarios?

Esa es otra de las variables que necesariamente están siendo analizadas. En el transcurso del tiempo la idea de regalar casas ha demostrado no ser eficiente. De hecho, ha fracasado en donde ha sido aplicada, precisamente porque recibir algo a título gratuito no despierta el sentido de apropiación en la gente, peor el afán de cuidarlo y protegerlo. Miles de ‘soluciones’ habitacionales en México, Chile y otros países ahora están abandonadas, lo que quedó son las ruinas de algo que no se estructuró adecuadamente. ¿Es eso lo que queremos?

La respuesta es…

El Presidente Moreno ha hablado siempre de ayuda y apoyo con responsabilidad. Estructurar una política que implique dotar de vivienda a la gente de escasos recursos, efectivamente es una obligación de la sociedad a través del Estado, pero esto implica también que los beneficiarios adquieran obligaciones y responsabilidades respecto de la sociedad que les está dando este beneficio, obligaciones que no necesariamente son en dinero.

¿Se han establecido las diferentes tipologías de vivienda que se requerirá?

Es evidente que debe diseñarse tipologías de vivienda que sean adecuadas con las geografías, climas y diferencias culturales que hay en el país, de lo contrario, no se resolverán los problemas. Por cierto, hay tipologías funcionales ya desarrolladas por el Miduvi y otros organismos, que son adecuadas en muchos casos pero, por supuesto, hay valiosos profesionales, gremios de colegios de arquitectos e ingenieros que quieren presentar diseños que consideran estas variables, y deberán cumplir ciertas condiciones mínimas especificadas por el gobierno. Los mismos promotores inmobiliarios privados deberán encontrar terrenos con precios adecuados donde puedan construir casas resistentes, dignas, con arquitecturas atractivas, que no cuesten mucho. Lo único importante son las especificaciones mínimas para garantizar acceso universal a discapacitados y ancianos, así como a un hábitat mejorado.

Siendo un volumen tan alto el de viviendas en todo el país, ¿cómo controlar que esos parámetros se cumplan?

Supervisar la calidad de 325 000 viviendas implicaría crear un ejército de fiscalizadores para asegurarnos de que mañana podremos afirmar ante el público que las casas tienen buena calidad. Ese costo sería altísimo, y evitar la corrupción que se generaría en esos procesos de control sería casi imposible. Colombia acaba de inaugurar una ley que involucra un modelo que ha probado funcionar en otros países también. Se trata de una póliza de seguro obligatoria que el constructor proporciona al nuevo propietario cuando entrega la casa. Esta póliza asegura la vivienda por diez años, garantizando su calidad estructural y la ausencia de vicios de construcción, incluyendo mala práctica profesional del constructor.

¿Se estructuraría una ley similar aquí?

En el Código Civil ecuatoriano consta esta obligación desde hace muchísimo tiempo, pero nunca se ha implementado, habría que ponerla en vigencia. Con esto creamos una capa de fiscalización que funciona entre privados, donde la empresa aseguradora se convierte en la fiscalizadora porque debe controlar el riesgo que asume al emitir la póliza. Esto incluso eleva el nivel de calidad constructiva y nos quita un problema de fiscalización que sería inmanejable. Además, no impactará en el costo de las viviendas, porque el volumen es tan alto que el costo se reduce drásticamente.

Y la pregunta del millón. ¿Cómo se financiará la construcción de 325 000 viviendas?

Ese es el tema de fondo: el financiamiento. Se estima que el programa en su totalidad costará alrededor de $6500 millones sin considerar el suelo, y alrededor de $8000 millones sumando el suelo. Para un país que está en una situación fiscal tan delicada, contraer deuda adicional a tasas razonables es difícil. Disponemos de escasos $250 millones para arrancar, y probablemente una cantidad igual un poco más adelante, pero sería irresponsable pedir a los constructores privados que empiecen a construir si mañana no habrá con qué pagarles. La fórmula que estamos analizando es la creación de un mecanismo totalmente diferente, independiente del Ministerio de Finanzas.

¿En qué consiste esa fórmula de financiamiento?

Hay inversionistas en el mundo que están dispuestos a prestar dinero para programas de vivienda social, si se les da la certeza de que irá directamente a ese fin. Hemos diseñado un mecanismo que ha sido presentado a las autoridades financieras, y es la creación de un fondo que tiene como activo los portafolios de los contratos de flujo de los subsidios. Estos flujos serían titularizados, y se emitirían obligaciones sobre estos recursos que se colocarían internacionalmente, con garantía soberana y garantías de las multilaterales. Ese fondeo es el que se distribuiría a través de las instituciones financieras a los diferentes promotores de vivienda que participen en ‘Casa para Todos’.

¿Qué posibilidades hay de que funcione?

Una cosa es el papel y otra la realidad, pero hay altas probabilidades de que funcione. Las multilaterales han mostrado bastante receptividad al modelo, al igual que varios inversionistas privados internacionales. Lo que corresponde ahora es darle forma y seriedad a este programa. Lo que se pretende lograr es que el Estado pague solamente $200 o $300 millones al año en subsidios, pero que se evite invertir, con deuda, $6500 millones que no los tiene. Con esta figura no se eleva el techo de la deuda, no se afecta la imagen del país y, además, se crea una figura para sostener el financiamiento de vivienda social permanentemente.

Parece que el camino está trazado para superar los retos planteados…

Por ahora es un modelo del articulación que está siendo estructurado para que perdure como política de Estado, es decir, que no sea solo política de este gobierno. En la primera fase no hay otra alternativa que iniciar haciendo contrataciones, porque no podemos esperar más para arrancar. Sin embargo, estamos cabildeando, presentando los modelos a la empresa privada; estamos estructurando los procesos y reglamentos, y estableciendo el financiamiento, porque sin eso no vamos a ningún lado.

En términos realistas, ¿se podrá cumplir con la meta planteada?

Soy muy optimista en cuanto a la capacidad del sector privado de ejecutar proyectos, pero solamente se harán tantas casas cuantas puedan efectivamente subsidiarse, y eso depende del financiamiento. Si logramos articular un proyecto financiero que genere $6 mil millones, en estos cuatro años se hará una cantidad importante de casas. Lo más probable es que no lleguemos a 325000, pero me daría por satisfecho con dejar el camino y los vehículos trazados. Recordemos que nunca se han hecho mas de 30.000 viviendas por año. No queremos ser recordados por llegar a número, sino por un haber creado un proceso, y ojalá algo que eventualmente se convierta en política de Estado.